王莽设置羲和命士，督促实际管理财政的五均、六管制度。每郡有几个份额，都由富豪、大商人担任。这些官员乘坐驿车，谋求小利，往来全国，趁机与郡县官吏勾结，做假账。国库未能充盈，百姓更加穷苦。
天凤四年(公元17年)，王莽再下诏，重申肯定六管制度。每一项管理制度下达，总要为它设置条规禁令，违者重罪甚至斩杀。奸猾之徒与贪官污吏同时侵害百姓，百姓不得安宁。此外，上公及以下有奴婢的人一律交税金，一婢缴纳三千六百钱，天下愈发愁苦。新立的法令，琐碎而且苛刻，百姓动辄就不慎触犯。农民没有时间耕田种桑，徭役繁重。而旱灾、蝗灾接连发生，诉讼官司长久不能结案。官吏用残暴的手段建立威严，利用王莽的禁令抢占民间财产。富人无法保护自己的财产，穷人不能活命。
于是，百姓们无论贫富都当起贼寇。临淮人瓜田仪盘据在会稽郡长州。琅邪吕母聚集党羽数千人，诛杀海曲县宰，乘船入海为海盗，人数越来越多，有一万左右。荆州发生大饥荒，百姓逃入山野沼泽，挖掘荸荠而食，相互抢夺。新市人王匡、王凤出面为大家评理，排除纠纷，于是被推做首领，拥有数百人。这时亡命客南阳马武、颖川王常、成丹等，皆来投奔。他们一起攻击距城市较远的村落，藏在绿林山中，数月之间，集结到七八千人。又有南郡张霸、江夏羊牧等，与王匡同时崛起，皆达万人之众。
王莽派出使者，到当地赦免这些盗贼。使者回京之后奏称：“强盗们解散之后，不久就又会合，问他们原因，都说：‘怕法令多且苛刻，动辄犯罪。努力劳动得到的报酬，还不够缴纳赋税。就是闭门自守，又往往因邻居私自铸钱或携带铜，连坐入狱，贪官污吏，逼人欲死。’百姓走投无路，便都起来做盗贼。”王莽大怒，革其官职。有人顺着王莽之意，说：“小民猖狂刁猾，应该斩杀。”而且说：“这只是偶然的暴乱，不久将会灭迹。”王莽高兴，便升其官职。
第二年，琅邪人樊崇在莒城聚众起兵，有一百多人，辗转进入泰山。盗贼们因樊崇勇猛，纷纷归服。一年之间，集结了一万余人。樊崇的同郡人逢安，东海人徐宣、谢禄、杨音，也分别起义，也有一万人之多，又带着部下跟从樊崇，并一同回军进攻莒城。未能攻下，他们就在青州、徐州一带流窜抢劫。王莽派遣使者调遣各郡、各封国军队进击，未能取胜。
地皇三年(公元22年)四月，王莽派遣太师王匡、更始将军廉丹东征讨伐众贼寇。最初，樊崇等人的部下逐渐强大，于是互相约定：“杀人的抵命，伤人的赔偿。”其中最尊贵的称号是三老，其次是从事，再次是卒史。等到听说太师与更始将军率军前来攻伐他们，恐怕部下跟王莽军队在混战时难以辨认，于是下令部下都用朱砂涂抹双眉，以便互相认识辨别，因此号称赤眉。王匡、廉丹一起率领精兵十余万人，一路放纵士兵，不加管束。东部地区为此出现民谣说：“宁遇赤眉，不遇太师!太师尚可，更始杀我!”
